"O IBAMA atua como polícia administrativa, desta forma, os autos de infração são baseados no Decreto 6514/2008 que trata das infrações administrativas contra o meio ambiente.
Muitas das infrações previstas no Decreto são também enquadradas como crimes ambientais. A multa, por este motivo, é também enviada com um auto para o MPF.
As multas prevista na lei de Crimes Ambientais n° 9.605 só podem ser aplicadas na esfera judicial, pelo juiz.
No auto de infração pode-se citar qual artigo da lei de crimes ambientais está sendo violado, mas o embasamento das multas deve ser obrigatoriamente relacionado ao Decreto 6.514/2008. " IBAMA
Pois bem, a notícia lida foi essa:
Ibama não tem competência para aplicar multa de natureza penal, decide TRF-1
15 de julho de 2016, 9h23
Órgãos de fiscalização ambiental não podem aplicar normas sobre infrações criminais para fundamentar autos de infração. Assim entendeu a 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região ao anular multa de R$ 4.500 fixada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) contra um homem acusado de aprisionar nove pássaros da fauna silvestre, sem autorização, em Minas Gerais.
Ele já havia conseguido derrubar a multa em primeiro grau, pois o juízo entendeu que o auto de infração baseou-se em dispositivos da Lei 9.605/1998 que tipificam crimes contra o meio ambiente, e não infrações administrativas. Assim, a decisão diz que a autuação escapa da esfera de atuação do Ibama, que não tem competência para aplicar multa de natureza penal.
Já o Ibama afirmou que o artigo 72 da lei determina que infrações administrativas serão punidas com multa simples sempre que o agente for advertido por irregularidades e deixar de saná-las no prazo assinalado por órgão competente, estendendo a pena genericamente a quem violar as regras jurídicas de proteção e recuperação do meio ambiente, ou seja, a todos que praticarem infração administrativa.
Segundo o relator no TRF-1, desembargador federal Daniel Paes Ribeiro, a Lei de Crimes Ambientais contém dispositivos referentes à matéria penal e outros referentes às infrações administrativas. A penalidade em questão deve estar embasada na infração cometida no âmbito administrativo e não na esfera penal, que depende de sentença transitada em julgado.
Ribeiro afirmou que a aplicação de multa com base no artigo 72, parágrafo 3º, I, da Lei de Crimes Ambientais só vale quando a pessoa é advertida e deixe de resolver as irregularidades no prazo assinalado pela autoridade competente. Assim, não pode ser aplicada diretamente na primeira infração.
A turma seguiu o voto do relator e confirmou a sentença que anulou o auto de infração. O acórdão ainda não foi publicado. Com informações da Assessoria de Imprensa do TRF-1.
Processo 0008769-68.2006.4.01.3800
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Aí encontrei este artigo falando sobre infrações administrativas:
Autos de infração administrativa ambiental: análise da penalidade de advertência e o art. 93 do Decreto 6.514/08
Tatiana Cabral Xavier Accioly
Resumo: O presente trabalho irá abordar um tópico específico do Decreto n. 6.514/08, que regulamenta as infrações administrativas ambientais, a lavratura de auto de infração e seu processamento. Dentre as previsões do referido Decreto há o artigo 93 que traz uma hipótese de agravamento da penalidade de multa aplicada no caso concreto, quando cometida em Unidades de Conservação ou a estas afetarem, sobre o qual nos debruçaremos ao longo do trabalho. Também há no Decreto a delimitação da hipótese em que caberá a aplicação da penalidade de advertência ao invés da multa. Surge aí a controvérsia na interpretação da aplicação do art. 93 e seu agravamento, objeto do presente estudo: na hipótese em que, em tese, caberia a incidência da advertência ao invés da multa e a infração foi cometida em Unidade de Conservação poderia se aplicar a dobra da multa do art. 93 e afastar o cabimento da advertência? Após o estudo da questão apresentamos análise conclusiva neste tema ainda pouco explorado na doutrina pátria.
Palavras chaves: Direito Ambiental. Auto de Infração Ambiental. Decreto n. 6.514/08. Advertência. Cabimento. Agravante art. 93.
1.Introdução
Em nosso ordenamento jurídico, a Lei de crimes ambientais, de nº. 9.605/98, dispõe sobre os crimes ambientais e também sobre as sobre infrações administrativas por lesão ao meio ambiente, bem como estabelece as sanções penais e administrativas cabíveis.
No que tange às infrações administrativas ambientais, a referida lei prevê que:
“Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.(...)
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:
I – advertência;
II – multa simples;
III – multa diária;
IV – apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; (....)
Art. 80. O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de noventa dias a contar da sua publicação.” (grifou-se)
Para cumprir o poder-dever de regulamentar fixado na Lei, conforme acima transcrito, foi editado o Decreto nº. 6.514/08. O Decreto em tela, o qual dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e estabelece o processo administrativo federal para apuração dessas infrações, dentre outras providências, é o ato normativo próprio para tipificar as infrações ambientais administrativas, em decorrência do poder regulamentar conferido ao Poder Executivo pela Lei nº. 9.605/1998.
Por oportuno, cumpre destacar que quedou atendido o princípio constitucional da legalidade, uma vez que as sanções administrativas aplicáveis pela Administração Pública, através dos órgãos competentes para fiscalização e autuação na seara ambiental, foram previstas em lei em sentido estrito, tendo o Decreto, com fulcro no poder regulamentar (art. 80 da Lei n. 9.605/98), detalhado as infrações administrativas ambientais, ao tempo em que a lei de crimes ambientais especifica os tipos penais, os crimes contra o meio ambiente.
Nesse sentido, já decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
“AMBIENTAL. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. CAMPO DE APLICAÇÃO. LEI 9.605/1998. TRANSPORTE IRREGULAR DE CARVÃO VEGETAL DE ESPÉCIES NATIVAS. INDÚSTRIA SIDERÚRGICA. INFRAÇÃO PENAL E ADMINISTRATIVA. MULTA. LEGALIDADE. DISTINÇÃO ENTRE SANÇÃO ADMINISTRATIVA E SANÇÃO PENAL. LEGITIMIDADE DO DECRETO REGULAMENTADOR.
1. Cuida-se de Ação Ordinária proposta com o fito de afastar multa aplicada em razão de transporte irregular de carvão vegetal. O juízo de 1º grau julgou improcedente o pedido, mas o Tribunal regional reformou a sentença e declarou nulo o auto de infração.
2. A multa aplicada pela autoridade administrativa é autônoma e distinta das sanções criminais cominadas à mesma conduta, estando respaldada no poder de polícia ambiental.
3. Sanção administrativa, como a própria expressão já indica, deve ser imposta pela Administração, e não pelo Poder Judiciário, porquanto difere dos crimes e contravenções.
4. A Lei 9.605/1998, embora conhecida popular e imprecisamente por Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente, a rigor trata, de maneira simultânea e em partes diferentes do seu texto, de infrações penais e infrações administrativas.
5. No campo das infrações administrativas, exige-se do legislador ordinário apenas que estabeleça as condutas genéricas (ou tipo genérico) consideradas ilegais, bem como o rol e limites das sanções previstas, deixando-se a especificação daquelas e destas para a regulamentação, por meio de Decreto.
6. De forma legalmente adequada, embora genérica, o art. 70 da Lei 9.605/1998 prevê, como infração administrativa ambiental, "toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente". É o que basta para, com a complementação do Decreto regulamentador, cumprir o princípio da legalidade, que, no Direito Administrativo, não pode ser interpretado mais rigorosamente que no Direito Penal, campo em que se admitem tipos abertos e até em branco. (...)” (STJ. 2ª Turma. REsp 1137314/MG. Relator: Min. Herman Benjamin. DJe 04/05/2011) (grifou-se)
Feitas essas considerações iniciais sobre a existência e legalidade do Decreto n. 6.514/08, passemos à exposição da controvérsia objeto do presente trabalho. Dentre as previsões do referido Decreto há o artigo 93 que traz uma hipótese de agravamento da penalidade de multa aplicada no caso concreto, quando cometida em Unidades de Conservação ou a estas afetarem, sobre o qual nos debruçaremos mais adiante.
Também há no Decreto a delimitação da hipótese em que caberá a aplicação da penalidade de advertência ao invés da multa, que veremos logo adiante. Surge aí a controvérsia na interpretação da aplicação do art. 93 e seu agravamento, objeto do presente estudo: na hipótese em que, em tese, caberia a incidência da advertência ao invés da multa e a infração foi cometida em Unidade de Conservação poderia se aplicar a dobra da multa do art. 93 e afastar o cabimento da advertência?
2.Infrações Administrativas Ambientais e penalidades cabíveis
O Decreto nº. 6.514/08, que dispõe sobre as condutas infracionais ao meio ambiente e suas respectivas sanções administrativas, lista em seu art. 3º como hipóteses de penalidades aplicáveis, na linha adotada pela Lei nº. 9.605/98, as seguintes sanções:
“Art. 3o As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais produtos e subprodutos objeto da infração, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total das atividades; e
X - restritiva de direitos.” (grifou-se)
No caso da penalidade de advertência, esta tem cabimento nas infrações de menor potencial lesivo, conforme prevê o art. 5º do citado Decreto:
“Art. 5o A sanção de advertência poderá ser aplicada, mediante a lavratura de auto de infração, para as infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente, garantidos a ampla defesa e o contraditório.
§ 1o Consideram-se infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente aquelas em que a multa máxima cominada não ultrapasse o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), ou que, no caso de multa por unidade de medida, a multa aplicável não exceda o valor referido.” (grifou-se)
Vislumbra-se que o legislador utilizou o termo “poderá” para a aplicação da advertência, externando que caberá ao agente autuante (fiscal) verificar no caso concreto se o valor da penalidade aplicável permite o enquadramento da infração como de menor lesividade ao meio ambiente de modo a possibilitar, conforme avaliação discricionária, a aplicação da penalidade de advertência. Também se vislumbra de tal termo que a advertência consiste em exceção à regra da aplicação da multa.
Sobre o tema, leciona Curt Trennepohl[1] que:
“(...) Assim, somente naquelas infrações administrativas em que a multa máxima aplicável em razão da prática ou da multa cominada por unidade de medida atingida não ultrapassar o limite fixado pela própria norma é possível a aplicação da advertência ao invés da multa precuniária.” (sublinhou-se)
Destarte, verifica-se que não há uma plena liberdade para aplicação da advertência, apenas podendo esta sanção ser adotada quando o valor da multa máxima cominada para a infração não ultrapassar o limite estabelecido no Decreto de R$ 1.000,00, de modo a caracterizar o menor potencial lesivo da conduta.
3.Unidades de Conservação e a Agravante do artigo 93 do Decreto n. 6.405/08
A proteção do meio ambiente, que já era prevista na legislação pátria antes do advento da nossa Constituição Federal de 1988, quedou reforçada com a promulgação da Carta Magna hoje vigente, que trouxe no seu art. 225 o dever do Poder Público e da coletividade de defender e preservar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Com efeito, a promulgação da Constituição Federal de 1988 representou um grande avanço na tutela ambiental. Consoante afirma Paulo de Bessa Antunes[2], in verbis:
“(...) as Constituições que antecederam à atual Carta deram ao tema Meio Ambiente um tratamento pouco sistemático, esparso e com um enfoque predominantemente voltado para a infraestrutura da atividade econômica, e a sua regulamentação legislativa teve por escopo priorizar a atividade produtiva, independentemente da conservação dos recursos naturais. A Constituição de 1988 não desconsiderou o Meio Ambiente como elemento indispensável e que servira de base para o desenvolvimento da atividade de infraestrutura econômica. Ao contrário, houve um aprofundamento das relações entre o Meio Ambiente e a infraestrutura econômica, pois, nos termos da Constituição de 1988, é reconhecido o pelo constituinte originário que se faz necessária a proteção ambiental de forma que se possa assegurar uma adequada fruição dos recursos ambientais e um nível elevado de qualidade de vida às populações. (...)”. (grifou-se)
Importante destacar a previsão contida no capítulo VI do Título VIII (Ordem Social) da CF/88, que versa sobre o meio ambiente, ou seja, o art. 225, seus incisos e parágrafos, que tratam do meio ambiente natural, no qual o legislador constituinte originário reconheceu expressamente o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
No parágrafo primeiro do citado art. 225 foram previstos instrumentos para garantir a eficácia do direito enunciado no caput do artigo, verdadeiros deveres específicos do Poder Público, como, por exemplo, a obrigação contida no inciso III de definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos.
Segundo a conceitua José Afonso da Silva[3], “são áreas geográficas públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e proteção da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas (...)”.
Tais espaços territoriais especialmente protegidos podem ser de diversas modalidades, e uma delas é a Unidade de Conservação, regulamentada pela Lei n. 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, e define, em seu artigo 2º, I, tais unidades como “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com as características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.”
O objetivo precípuo das Unidades de Conservação é a proteção da biodiversidade, havendo possibilidade, a depender do tipo de UC, de desenvolvimento de pesquisa científica, visitação turística dentre outras.
Visando garantir maior proteção à essas áreas protegidas no que tange à prática de infrações ambientais, previu o legislador no Decreto n. 6.514/08 o agravamento das penalidades aplicadas quando o ilícito for cometido no interior de unidade de conservação ou causando dano à esta. Dispõe o art. 93 que:
“Art. 93. As infrações previstas neste Decreto, exceto as dispostas nesta Subseção, quando forem cometidas ou afetarem unidade de conservação ou sua zona de amortecimento, terão os valores de suas respectivas multas aplicadas em dobro, ressalvados os casos em que a determinação de aumento do valor da multa seja superior a este.” (grifou-se)
Da simples leitura do artigo em análise, vislumbra-se que existem duas hipóteses para aplicação da multa em dobro: a primeira, em sendo a infração cometida dentro da unidade de conservação ou sua zona de amortecimento, situação na qual o critério geográfico, a localização, por si só já enseja a incidência do aumento da penalidade; a segunda, no caso da infração afetar a unidade de conservação ou sua zona de amortecimento, não importando a localização onde foi cometida a infração, mas sim os efeitos desta, melhor dizendo, a relação de causa e efeito entre infração e danos à unidade de conservação.
A dobra do valor da multa aplicada pelo cometimento de infração ambiental justifica-se exatamente pela intenção de conferir maior proteção às unidades de conservação e punição mais gravosa em face do local da infração ser área especialmente protegida ou do dano causado atingir esses espaços.
Destaque-se que o próprio artigo excetua da incidência da dobra da multa àquelas infrações dispostas na Subseção VI do Decreto, que estabelece justamente as infrações cometidas exclusivamente em unidades de conservação. Isso porque o fato do ato ser cometido na unidade de conservação já foi ponderado pelo legislador para que configurasse a própria infração, de maneira que não cabe falar no agravamento em face do local do ato, o qual já é pressuposto para a própria caracterização do ilícito ambiental nessas infrações previstas na referida Subseção.
4.Momento da incidência do art. 93
O cerne da questão posta em debate gira em torno justamente do momento da incidência do agravamento da multa previsto no art. 93. Isso porque, nas hipóteses em que é cabível a aplicação da penalidade de advertência, este momento de aplicação do art. 93 representará, em verdade, a possibilidade ou não de punir com advertência ou somente com multa.
Vejamos. Suponhamos que tenha ocorrido a infração prevista no art. 57 do Decreto n. 6.514/08, por indivíduo portar ou utilizar em floresta no interior de unidade conservação uma motosserra sem licença. A sanção prevista para tal infração é de um mil reais por unidade[4]. Tendo ocorrido a infração no interior de Unidade de conservação, surge o conflito, pois caso se entenda que o art. 93 deve ser aplicado diante da multa em tese, dobrando-o, seria afastada, no caso hipotético em análise, a possibilidade de aplicação da advertência, a qual se limita às infrações com multa máxima de um mil reais, como visto.
Porém, caso se aplique o art. 93 na multa concretamente aplicada, ou seja, se após a análise do cabimento ou não da advertência, tomando por base a multa cominada abstratamente pelo legislador, verificar que esta não cabe ou mesmo sendo cabível optar o fiscal pela penalidade de multa em face do caso concreto fixando um valor dentre os limites previstos na norma, haverá a possibilidade, na hipótese proposta, de aplicação da advertência ou da multa. E apenas se houver opção pela aplicação da penalidade de multa é que haverá a dobra do seu valor concretamente.
Ou seja, a definição do correto momento da incidência do art. 93 redunda em manter ou extinguir a possibilidade de aplicação da penalidade de advertência nos casos de infrações cometidas em Unidades de Conservação ou afetando-as.
Em que pese a existência do entendimento de que o agravamento do artigo 93 deveria ocorrer na multa antes de verificar o cabimento da advertência, de modo a fazer valer um maior rigor à uma área dotada de especial proteção pela lei, discordo dessa vertente. Basicamente, por dois fundamentos:
1) Pela própria redação do Decreto nº. 6.514/08, nos moldes do já transcrito artigo 5º, §1º do Decreto, o cabimento da advertência analisa a “multa máxima cominada”, ou seja, a multa em tese prevista pelo legislador para determinada infração, ao tempo em que o art. 93 prevê a dobra a multa aplicada efetivamente no caso concreto pelo fiscal que lavrou o auto ao narrar que “(...) terão os valores de suas respectivas multas aplicadas em dobro”.
Por oportuno, cumpre destacar que a pena cominada é aquela prescrita pelo legislador tomando por base uma infração em tese, ao tempo em que a pena efetivamente aplicada é a aquela que o órgão competente fixa para o infrator no caso concreto, dentro dos limites possíveis na pena cominada pelo legislador. Assim, verifica-se que os termos empregados no Decreto indicam a correta forma de aplicação da majorante do art. 93 e a verificação do cabimento da advertência.
2) Entendimento diverso, de aplicar o art. 93 já na multa em tese, culminaria por excluir totalmente a possibilidade de aplicação da pena de advertência em Unidades de Conservação, já que são poucas as hipóteses em que caberia, em tese, a aplicação da advertência por ter multa máxima cominada de até um mil reais.
E não parece ter sido esta a intenção do legislador, pois não foi feita qualquer ressalva seja no capítulo onde trata da penalidade de advertência, seja no que trata de infrações cometidas em unidades de conservação. Assim, não caberia ao intérprete impor uma restrição e agravamento na penalização que o legislador não previu.
No caso hipotético utilizado como exemplo, adotando-se a nossa corrente de pensamento, e supondo que o agente autuante (fiscal que lavrou o auto de infração), após verificar o cabimento da penalidade de advertência, optasse pela aplicação desta, não haveria que falar em incidência o art. 93 do Decreto n. 6.514/08, o qual se presta apenas a dobrar o valor da pena pecuniária quando a infração é cometida em Unidade de Conservação, ou afetando-a.
Não tendo ocorrido, no nosso exemplo, a aplicação de multa com base na possibilidade prevista no próprio Decreto de se punir com advertência, não caberia, smj, a dobra da multa prevista no art. 93 do Decreto.
5.Conclusão
Diante da redação do Decreto n. 6.514/08 e dos termos utilizados, não por acaso, pelo legislador positivo, bem como das implicações restritivas não previstas expressamente, seja na Lei de crimes ambientais seja no Decreto, é que a interpretação acerca da aplicação do art. 93 do Decreto na multa em tese quando infração ambiental ocorre em Unidade de Conservação não deve ser acolhida.
Com efeito, entendemos que uma vez aplicada a penalidade de advertência, e desde que preenchido o requisito legal para tanto, não há que se falar em incidência do art. 93 do Decreto n. 6.514/08, a qual se presta apenas a dobrar o valor da pena pecuniária quando a infração é cometida em Unidade de Conservação, ou afetando-a.
Ou seja, apenas haverá a incidência da majorante do art. 93 do Decreto n. 6.514/08 quando efetivamente houver a aplicação da pena de multa ao caso concreto da infração cometida em, ou afetando, Unidade de Conservação.
Referências:
AMADO, Frederico Augusto Di Trindade. Sinopse de Direito Ambiental. São Paulo: Método, 2011.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 12ª edição, 2010.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 3a ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
BENJAMIM, Antônio Hermann. “Visão Geral da lei do Sistema Nacional de Unidade de Conservação”, in Milano, Miguel Serediuk e Theulen (org). II Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação. Anais, volume III. Campo Grande, 2000.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1137314/MG. 2ª Turma. Relator: Min. Herman Benjamin. DJe 04/05/2011.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: A gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência e glossário. 6ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 696.
MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 19a edição, 2006.
NETO, Renê da Fonseca e Silva. Considerações sobre a zona de amortecimento em unidades de conservação federais. Da problemática acerca da sua fixação. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2667, 20 out. 2010. Disponível em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/17653>. Acesso em 15 dez. 2010.
PAULO, Vicente e ALEXANDRINO, Marcelo. Resumo de Direito Constitucional descomplicado. 3a edição. São Paulo: Método, 2010.
SARAIVA, Editora. VADE MECUM compacto, São Paulo: Saraiva, 3a edição, 2010.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 9ª edição, 2011.
TRENNEPOHL, Curt. Infrações contra o meio ambiente: Multas, sações e processo administrativo: Comentários ao Decreto nº. 6.514, de 22 de julho de 2008. Belo Horizonte: Fórum, 2ª edição, 2009.
Notas:
[1] Infrações contra o meio ambiente – Multas, Sanções e Processo Administrativo. 2ª Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009, pg. 102.
[2] Ibidem. pg. 63.
[3] Ibidem. pg. 239.
[4] “Art. 57. Comercializar, portar ou utilizar em floresta ou demais formas de vegetação, motosserra sem licença ou registro da autoridade ambiental competente.
Multa de:
I - R$ 1.000,00 (um mil reais), por unidade.”
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A prescrição no procedimento administrativo ambiental
Helena Marie Fish Galiano
INTRODUÇÃO.
O processo administrativo ambiental deverá ser conduzido pelos princípios da legalidade, da segurança jurídica e da razoável duração do processo. A prescrição, como mecanismo de segurança jurídica e estabilidade das relações sociais, terá incidência sobre o procedimento, quer seja regulando o prazo inicial e final para sua instauração e satisfação daquilo que for determinado após regular processo administrativo, quer seja para evitar a paralisação injustificada do iter procedimental.
O presente trabalho tem por finalidade estudar os tipos de prescrição que poderão ocorrer no curso do procedimento administrativo ambiental e, dessa forma, prejudicar a imposição de sanção pela prática de conduta contrária ao meio ambiente, ficando, no entanto, ressalvada a sua incidência sobre o dever de reparar o dano ambiental, o qual, como veremos, revela-se imprescritível.
1. A CONCEITUAÇÃO DE PRESCRIÇÃO.
O instituto da prescrição está intimamente ligado ao princípio da segurança jurídica, pois busca dar estabilidade às situações consolidadas pelo tempo. Nos dizeres de Hely Lopes Meirelles[1], “a prescrição administrativa opera a preclusão da oportunidade de atuação do Poder Público sobre matéria sujeita à sua apreciação”.
Para que a prescrição ocorra faz-se necessário a ocorrência de dois fatores, quais sejam: a) o decurso do tempo, capaz de nascer e de consolidar novas situações jurídicas, albergadas ou não pelo direito; e, b) a inércia do titular envolvido.
A prescrição gera não a perda do direito material, mas sim a pretensão de exercê-lo. O artigo 189 do Código Civil dispõe expressamente acerca do instituto da prescrição nos seguintes termos: “Violado o direito subjetivo, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue pela prescrição, nos prazos a que aludem os arts. 205 e 206”.
O referido artigo confirma a forte carga processual do instituto, pois como escreve Sílvio de Salvo Venosa[2] “adota-se o princípio da ‘actio nata’, admitindo-se que a prescrição tolhe o direito de ação, ou mais especificamente, dentro do direito material, a prescrição faz extinguir a ‘pretensão’, que é o espelho do direito de ação”.
Nesses termos, tem-se que “consumada a prescrição, o que se esvai não é o direito de ação, mas sim a pretensão, isto é, a exigibilidade do direito de que se alega ser titular. O direito subjetivo mantém-se incólume, mas não pode mais ser exigido da parte contrária, eis que fulminada a pretensão, com a consumação da prescrição”[3].
No procedimento administrativo, a prescrição adotará três distintos significados. O primeiro, referente à perda do direito de interpor recurso administrativo para rever decisão que entenda o administrado seja desfavorável. O segundo, a perda de prazo para que a Administração reveja seus próprios atos. E, por fim, a perda do prazo para aplicação de penalidades administrativas.
Diante do objeto do presente estudo, restringir-se-á ao estudo da perda do prazo para aplicação de penalidades administrativas, mais especificamente das sanções administrativas ambientais previstas no Decreto nº 6.514, de 2008.
2. A PRESCRIÇÃO PUNITIVA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL.
O Decreto nº 6.514, de 2008, dentre outras providências, estabelece o procedimento administrativo federal para apuração das infrações administrativas ao meio ambiente e as sanções aplicáveis.
Segundo o referido diploma legal, o procedimento administrativo ambiental inaugura-se pela lavratura do auto de infração pelo agente de fiscalização, o qual deverá conter a identificação do autuado, a descrição clara e objetiva das infrações ambientais constatadas e a indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos (arts. 96 e 97).
A autuação decorre do exercício do poder de polícia ambiental conferido a todos os órgãos integrantes do SISNAMA (Lei nº 6.938/81, art. 6º) e que deverá observar o prazo legal, sob pena da perda do direito de ação para apurar a prática de infrações contra o meio-ambiente e, consequentemente, da possibilidade de se impor sanções.
O tema é tratado pela Lei nº 9.873, de 1999, a qual estabelece o prazo prescricional de cinco anos para o exercício da ação punitiva da Administração Pública Federal, Direta ou Indireta, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
O Decreto nº 6.514, de 2008, seguindo o prazo prescricional comum fixado na Lei nº 9.873, de 1999, acima referida, estabelece que “prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado”.
Assim, uma vez praticado o ato ilícito contra o meio ambiente, ou, no caso das infrações permanentes ou continuadas, quando da cessação da atividade ilegal, iniciará para a Administração Pública a contagem do prazo de cinco anos para a instauração do processo administrativo ambiental e apuração da conduta ilícita.
A prescrição punitiva ambiental terá prazo semelhante ao previsto na legislação penal quando o fato objeto da infração também constituir crime. Sobre tema escreve Milaré[4], “quando se estiver diante de suposta infração administrativa que também configure infração penal, para a definição do prazo de prescrição deve-se verificar qual o tipo penal do ato cometido e, a partir do máximo da pena privativa de liberdade cominada ao respectivo crime, aplicar a tabela de prazos prevista no art. 109 do Código Penal”.
Ainda sobre o termo inicial da contagem do prazo quinquenal de prescrição, Curt Trennepohl[5] faz a seguinte ressalva: “Antes de decidir se uma atividade ilícita ocorrida há mais de cinco anos ainda é passível de punição deve ser verificado se os efeitos negativos da mesma persistem em razão de outra ação antrópica ou não. Em ocorrendo ação ou omissão que impede que os efeitos adversos cessem ou que o meio ambiente retorne ao seu equilíbrio original, afasta-se a prescrição quinquenal para a apuração e punição, por caracterizar o efeito negativo continuado”.
Continua o doutrinador afirmando que o mesmo tratamento deve ser conferido às infrações permanentes ou continuadas, ou seja, aquelas em que a prática ilegal se prolonga no tempo, pois nestes casos o prazo prescricional somente começa a contar a partir da cessação da atividade ilegal.
Uma vez instaurado o procedimento administrativo ambiental (art. 98 do Decreto nº 6.514/2008), o prazo quinquenal da prescrição da pretensão punitiva poderá ser interrompido se ocorrer quaisquer das hipóteses elencadas no rol meramente exemplificativo do artigo 22 do Decreto nº 6.514, de 2008. Vejamos:
“Art. 22. Interrompe-se a prescrição:
I - pelo recebimento do auto de infração ou pela cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital;
II - por qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato; e
III - pela decisão condenatória recorrível.
Parágrafo único. Considera-se ato inequívoco da administração, para o efeito do que dispõe o inciso II, aqueles que impliquem instrução do processo.”
São exemplos de atos do processo administrativo ambiental capazes de interromper o curso do prazo quinquenal, impondo que seja realizado nova contagem a partir do dia da interrupção: o pedido da autoridade julgadora no sentido de requerer parecer técnico ou contradita (art. 119 do Decreto nº 6.514/2008); e, a requisição de informações, documentos, contraditas pelo servidor do NUIP – Núcleo de Instrução Processual de Auto de Infração do IBAMA para subsidiar a instrução processual determinada pela autoridade julgadora (art. 76, parágrafo único da Instrução Normativa IBAMA nº 10, de 2011).
3. A PRESCRIÇÃO PUNITIVA INTERCORRENTE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL.
No curso do procedimento administrativo ambiental ter-se-á a incidência de dois institutos distintos da prescrição, quais sejam: a prescrição punitiva de cinco anos, iniciada na data da prática da infração, ou de sua cessação, caso se trate de infrações permanentes ou continuadas; e, a prescrição intercorrente.
Também objeto de tratamento expresso pela Lei nº 9.783, de 1999 e pelo Decreto nº 6.514, de 2008, a prescrição intercorrente tem por principal finalidade coibir a inércia dos agentes públicos – responsável por externar a vontade do Estado - em promover os atos necessários a impulsionar o processo, finalizando-o em tempo razoável.
Dispõe o Decreto nº 6.514, de 2008:
“Art. 21.
§ 2º. Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação”.
A prescrição punitiva intercorrente poderá se dar enquanto perdurar o processo administrativo apuratório, bastando que, de forma injustificada, reste paralisado, sem qualquer movimentação, por mais de três anos.
Veja que a prescrição punitiva intercorrente somente ocorrerá se a Administração sem qualquer justificativa não adotar medida tendente ao exercício da pretensão de apurar a conduta ilícita, objeto do processo administrativo ambiental, e assim concluir o processo administrativo. Se a inércia ocorre em virtude da conduta do administrado e, desde que devidamente comprovada e certificada nos autos, ou, ainda, em virtude de determinação judicial, a prescrição estará afastada.
Outra questão fundamental é que somente os atos tendentes a apurar o ato ilícito e, via de consequência, capaz de possibilitar o julgamento no sentido da homologação ou não auto de infração será capaz de aniquilar eventual incidência da prescrição intercorrente. Isto porque, o procedimento administrativo é conduzido pelo princípio da segurança jurídica (art. 95 do Decreto nº 6.514/2008), o qual certamente restaria fragilizado se a lei permitisse que todo e qualquer ato, mesmo aqueles que não objetivem o deslinde da situação posta, afastassem a prescrição intercorrente.
Pensar de forma diferente é permitir que meras movimentações processuais, sem qualquer utilidade para elucidação do fato, interrompam o curso do prazo prescricional, eternizando os processos administrativos e, portanto, as relações jurídicas litigiosas.
Por fim, cumpre mencionar que a ocorrência da prescrição intercorrente no procedimento administrativo acarreta a necessária apuração da responsabilidade funcional do servidor desidioso, nos termos da Lei nº 8.112, de 1991.
Ora, o processo administrativo segue o princípio da oficialidade, e, portanto, “a iniciativa da instauração e do desenvolvimento do processo administrativo compete à própria Administração”[6]. Ademais, “ainda que a lei não o estabeleça nesse sentido, o dever da Administração é inerente à função de concluir os processos para a verificação da conduta a ser adotada, satisfazendo, assim, o interesse da coletividade”[7]. Assim, não competirá ao servidor público decidir atuar ou não no processo, já que vinculado à observância da indisponibilidade do interesse público, no caso, da necessária proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da Constituição Federal) e a repressão das condutas indesejadas.
Por fim, cumpre trazer a lição de Hely Lopes Meirelles quanto à diferença entre o prazo de prescrição da pretensão punitiva ou da prescrição intercorrente com o prazo fixado para a prática do expediente na repartição como, por exemplo, o prazo de 30 dias para que, terminada a instrução processual, a autoridade ambiental julgue o auto de infração (art. do Decreto nº 6.514/2008). Ensina o ilustre administrativista que “aquele é extintivo do poder de praticar o ato; este é meramente regulatório da atividade interna da Administração e, por isso mesmo, não invalida o ato praticado pela autoridade fora do seu prazo para o despacho”[8].
4. A PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO EXECUTÓRIA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL.
O termo a quo da prescrição da pretensão executória ambiental dar-se-á com o não pagamento da sanção pecuniária imposta por decisão final administrativa transitada em julgado, que homologue o auto de infração e imponha a sanção pecuniária.
Assim, não realizado o pagamento voluntário no âmbito da Administração Pública, inicia-se o prazo de cinco anos para a tomada de providências no sentido de promover a cobrança do débito constituído na decisão final administrativa, ficando autorizada a adoção de medidas restritivas, dentre as quais se destacam a inscrição no Cadastro de Inadimplentes - CADIN (Lei nº 10.522, de 2002) e na dívida ativa.
A Lei nº 9.873, de 1998, com redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009, prevê expressamente a incidência da prescrição da pretensão executória:
"Art. 1o-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor."
O Superior Tribunal de Justiça reconhece como o termo inicial da pretensão executória ambiental a necessária constituição definitiva do crédito no âmbito administrativo, ou seja, para que se inicie a contagem do prazo para a cobrança do valor devido a título de multa faz-se imprescindível a sua confirmação pelas autoridades administrativas. Para tanto, em outubro de 2010, editou a Súmula 467, que possui a seguinte ementa: “Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental”.
Aliás, tal entendimento jurisprudencial decorreu de reiteradas decisões do Superior Tribunal no sentido de se aplicar à execução das multas impostas por regular processo administrativo ambiental o disposto no Decreto nº 20.910, de 1932 – isto em atenção ao princípio da simetria. Como exemplo, vejamos os acórdãos abaixo transcritos:
“PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - COBRANÇA DE MULTA PELO ESTADO - PRESCRIÇÃO - RELAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO - CRÉDITO DE NATUREZA ADMINISTRATIVA - INAPLICABILIDADE DO CC E DO CTN - DECRETO 20.910/32 - PRINCÍPIO DA SIMETRIA.
1. Se a relação que deu origem ao crédito em cobrança tem assento no Direito Público, não tem aplicação a prescrição constante do Código Civil.
2. Uma vez que a exigência dos valores cobrados a título de multa tem nascedouro num vínculo de natureza administrativa, não representando, por isso, a exigência de crédito tributário, afasta-se do tratamento da matéria a disciplina jurídica do CTN.
3. Incidência, na espécie, do Decreto 20.910/32, porque à Administração Pública, na cobrança de seus créditos, deve-se impor a mesma restrição aplicada ao administrado no que se refere às dívidas passivas daquela. Aplicação do princípio da igualdade, corolário do princípio da simetria.
3. Recurso especial improvido”.[9]
“ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÂNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008.
1. O Ibama lavrou auto de infração contra o recorrido, aplicando-lhe multa no valor de R$ 3.628,80 (três mil e seiscentos e vinte e oito reais e oitenta centavos), por contrariedade às regras de defesa do meio ambiente. O ato infracional foi cometido no ano de 2000 e, nesse mesmo ano, precisamente em 18.10.00, foi o crédito inscrito em Dívida Ativa, tendo sido a execução proposta em 21.5.07.
2. A questão debatida nos autos é, apenas em parte, coincidente com a veiculada no REsp 1.112.577/SP, também de minha relatoria e já julgado sob o regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n.º 08/2008. Neste caso particular, a multa foi aplicada pelo Ibama, entidade federal de fiscalização e controle do meio ambiente, sendo possível discutir a incidência da Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009. No outro processo anterior, a multa decorria do poder de polícia ambiental exercido por entidade vinculada ao Estado de São Paulo, em que não seria pertinente a discussão sobre essas duas leis federais.
3. A jurisprudência desta Corte preconiza que o prazo para a cobrança da multa aplicada em virtude de infração administrativa ao meio ambiente é de cinco anos, nos termos do Decreto n.º 20.910/32, aplicável por isonomia por falta de regra específica para regular esse prazo prescricional.
4. Embora esteja sedimentada a orientação de que o prazo prescricional do art. 1° do Decreto 20.910/32 – e não os do Código Civil – aplicam-se às relações regidas pelo Direito Público, o caso dos autos comporta exame à luz das disposições contidas na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acréscimos da Lei 11.941, de 27 de maio de 2009.
5. A Lei 9.873/99, no art. 1º, estabeleceu prazo de cinco anos para que a Administração Pública Federal, direta ou indireta, no exercício do Poder de Polícia, apure o cometimento de infração à legislação em vigor, prazo que deve ser contado da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado a infração.
6. Esse dispositivo estabeleceu, em verdade, prazo para a constituição do crédito, e não para a cobrança judicial do crédito inadimplido. Com efeito, a Lei 11.941, de 27 de maio de 2009, acrescentou o art. 1º-A à Lei 9.873/99, prevendo, expressamente, prazo de cinco anos para a cobrança do crédito decorrente de infração à legislação em vigor, a par do prazo também quinquenal previsto no art. 1º desta Lei para a apuração da infração e constituição do respectivo crédito.
7. Antes da Medida Provisória 1.708, de 30 de junho de 1998, posteriormente convertida na Lei 9.873/99, não existia prazo decadencial para o exercício do poder de polícia por parte da Administração Pública Federal. Assim, a penalidade acaso aplicada sujeitava-se apenas ao prazo prescricional de cinco anos, segundo a jurisprudência desta Corte, em face da aplicação analógica do art. 1º do Decreto 20.910/32.
8. A infração em exame foi cometida no ano de 2000, quando já em vigor a Lei 9.873/99, devendo ser aplicado o art. 1º, o qual fixa prazo à Administração Pública Federal para, no exercício do poder de polícia, apurar a infração à legislação em vigor e constituir o crédito decorrente da multa aplicada, o que foi feito, já que o crédito foi inscrito em Dívida Ativa em 18 de outubro de 2000.
9. A partir da constituição definitiva do crédito, ocorrida no próprio ano de 2000, computam-se mais cinco anos para sua cobrança judicial. Esse prazo, portanto, venceu no ano de 2005, mas a execução foi proposta apenas em 21 de maio de 2007, quando já operada a prescrição. Deve, pois, ser mantido o acórdão impugnado, ainda que por fundamentos diversos.
10. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.º 08/2008.”[10]
Da mesma forma como ocorre na prescrição da pretensão punitiva, a Lei nº 9.873, de 1999, elenca as hipóteses em que poderá ocorrer a interrupção do prazo prescricional executória:
“Art. 2o-A. Interrompe-se o prazo prescricional da ação executória:
I – pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal;
II – pelo protesto judicial;
III – por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;
IV – por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor;
V – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.”
5. A IMPRESCRITIBILIDADE DO DEVER DE REPARAR O DANO AMBIENTAL.
A obrigação de reparar o dano ambiental, ao contrário do que ocorre com as sanções pecuniárias, não é alcançada pela incidência da prescrição no procedimento administrativo ambiental. É a regra disposta no § 4º do artigo 21 do Decreto nº 6.514/2008:
“Art. 21.
§ 4o A prescrição da pretensão punitiva da administração não elide a obrigação de reparar o dano ambiental.
A independência das obrigações nascidas de conduta contrária à legislação ambiental encontra fundamento no texto constitucional, que assim dispõe:
Art. 225.
§ 3º. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar danos ambientais.”
O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp 1.120.117-AC, manifestou-se no sentido de reconhecer a imprescritibilidade do direito à reparação do dano ambiental, posto que se trata de direito inerente à vida, fundamental e essencial à afirmação dos povos:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL - DIREITO AMBIENTAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL – IMPRESCRITIBILIDADE DA REPARAÇÃO DO DANO AMBIENTAL – PEDIDO GENÉRICO – ARBITRAMENTO DO QUANTUM DEBEATUR NA SENTENÇA: REVISÃO, POSSIBILIDADE - SÚMULAS 284/STF E 7/STJ.
1. É da competência da Justiça Federal o processo e julgamento de Ação Civil Pública visando indenizar a comunidade indígena Ashaninka-Kampa do rio Amônia.
2. Segundo a jurisprudência do STJ e STF trata-se de competência territorial e funcional, eis que o dano ambiental não integra apenas o foro estadual da Comarca local, sendo bem mais abrangente espraiando-se por todo o território do Estado, dentro da esfera de competência do Juiz Federal.
3. Reparação pelos danos materiais e morais, consubstanciados na extração ilegal de madeira da área indígena.
4. O dano ambiental além de atingir de imediato o bem jurídico que lhe está próximo, a comunidade indígena, também atinge a todos os integrantes do Estado, espraiando-se para toda a comunidade local, não indígena e para futuras gerações pela irreversibilidade do mal ocasionado.
5. Tratando-se de direito difuso, a reparação civil assume grande amplitude, com profundas implicações na espécie de responsabilidade do degradador que é objetiva, fundada no simples risco ou no simples fato da atividade danosa, independentemente da culpa do agente causador do dano.
6. O direito ao pedido de reparação de danos ambientais, dentro da logicidade hermenêutica, está protegido pelo manto da imprescritibilidade, por se tratar de direito inerente à vida, fundamental e essencial à afirmação dos povos, independentemente de não estar expresso em texto legal.
7. Em matéria de prescrição cumpre distinguir qual o bem jurídico tutelado: se eminentemente privado seguem-se os prazos normais das ações indenizatórias; se o bem jurídico é indisponível, fundamental, antecedendo a todos os demais direitos, pois sem ele não há vida, nem saúde, nem trabalho, nem lazer, considera-se imprescritível o direito à reparação.
8. O dano ambiental inclui-se dentre os direitos indisponíveis e como tal está dentre os poucos acobertados pelo manto da imprescritibilidade a ação que visa reparar o dano ambiental.
9. Quando o pedido é genérico, pode o magistrado determinar, desde já, o montante da reparação, havendo elementos suficientes nos autos. Precedentes do STJ.
10. Inviável, no presente recurso especial modificar o entendimento adotado pela instância ordinária, no que tange aos valores arbitrados a título de indenização, por incidência das Súmulas 284/STF e 7/STJ.
11. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido”[11]. (grifo nosso).
CONCLUSÕES.
O procedimento administrativo ambiental é composto por duas fases distintas: a primeira, que podemos denominar de fase constitutiva, na qual haverá a lavratura do auto de infração e a consequente abertura do procedimento administrativo ambiental, finalizando-se com o julgamento no sentido da homologação ou não do auto de infração e seu transito em julgado (coisa julgada administrativa). E uma segunda fase, que podemos denominar de fase executória.
Na primeira fase, teremos a possibilidade da incidência da prescrição da pretensão punitiva e da prescrição intercorrente. A prescrição da pretensão punitiva decorre do escoamento do prazo de cinco anos, este contado da data da prática do fato ou da cessação da conduta ilícita, o que acaba por retirar da Administração Pública o poder de impor sanções às condutas indesejadas.
A prescrição intercorrente, por sua vez, poderá se dar no curso do procedimento administrativo e decorre unicamente da inércia da Administração Pública em promover atos necessários ao deslinde da causa. A paralisação injustificada do processo por mais de três anos ensejará o reconhecimento de ofício da prescrição intercorrente e demandará a apuração da responsabilidade funcional.
A fase executória do procedimento administrativo diz respeito aos atos necessários à tomada de medidas administrativas tendentes à satisfação do débito imposto na decisão final administrativa, já transitada em julgado, e não satisfeita voluntariamente pelo interessado. A Administração Pública deverá no prazo de cinco anos, a contar da data da constituição definitiva do crédito não tributário, promover as medidas necessárias à satisfação do débito, estando inclusive autorizado a promover a inscrição do nome do infrator no CADIN e na dívida ativa.
Por fim, o dever de reparar o dano ambiental não será prejudicado pelo reconhecimento da ocorrência da prescrição no âmbito administrativo, pois, segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça, o direito constitucionalmente assegurado a um meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225) é imanente ao direito à vida, e, portanto, indisponível e protegido sob o manto da imprescritibilidade.
Referências.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo/José dos Santos Carvalho Filho. São Paulo:Atlas, 2013.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Ed. Saraiva, 2012.
MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Ed. Malheiros, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Editora Malheiros, 2005.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: A gestão ambiental em foco. Doutrina. Jurisprudência. Glossário.São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. São Paulo: Editora Saraiva, 2011.
TRENNEPOHL, Curt. Infrações contra o meio ambiente: multas, sanções e processo administrativo: comentários ao Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008. Belo Horizonte: Fórum, 2009.
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: parte geral/Sílvio de Salvo Venosa. Coleção de direito civil; v.1. São Paulo: Atlas, 2003.
[1]MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 662.
[2] VENOSA, Direito Civil: parte geral. p. 642.
[3] CUNHA, Leonardo José Carneiro. A Fazenda Pública em juízo. p.71.
[4] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: A gestão ambiental em foco. Doutrina. Jurisprudência. Glossário. p. 1233.
[5] TRENNEPOHL, Curt. Infrações contra o meio ambiente: multas, sanções e processo administrativo: comentários ao Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, p.139.
[6] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, p.977.
[7] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit.
[8] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.664.
[9] REsp 623023/RJ, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/11/2005, DJ 14/11/2005, p. 251
[10] REsp 1115078/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/03/2010, DJe 06/04/2010
[11] REsp 1120117/AC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 19/11/2009.
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1- É possível legalizar um pássaro sem anilha?
Não. A inexistência de anilha e documentação que comprove a origem do animal significa que ele foi capturado na natureza. Assim, a pessoa que o adquiriu está contribuindo com o tráfico de animais silvestres. Quem possui o animal sem anilha está sujeito a sanções administrativas e penais. No caso, apreensão do animal e multa de R$500,00 ou R$ 5.000,00 por indivíduo como sanção administrativa e detenção de seis meses a um ano e multa na esfera penal. Todavia, a entrega espontânea ao órgão ambiental isenta a pessoa das sanções administrativas
.
2- É possível legalizar um animal comprado de criador sem autorização do IBAMA?
Não. Ao comprar um animal oriundo de criadouro sem autorização, a pessoa estará contribuindo com o tráfico de animais silvestres. Como o animal não possui origem, não é possível legalizar aquilo que se inicia ilegal, ou seja, no crime. Por equiparação seria como se alguém buscasse "legalizar" um carro que foi roubado. Sua origem é ilícita. A inexistência de anilha e documentação comprova que o animal foi capturado na natureza. Quem possui o animal está sujeito a sanções administrativas e penais. No caso, apreensão do animal e multa de R$ 500,00 ou R$ 5.000,00 por indivíduo como sanção administrativa e detenção de seis meses a um ano e multa na esfera penal. Todavia, a entrega espontânea ao órgão ambiental isenta a pessoa das sanções administrativas.
3- Como devo proceder caso eu seja multado pelo IBAMA?
O cidadão autuado é sempre orientado pelo Agente Ambiental Federal autuante quanto aos direitos e deveres. De uma forma resumida o cidadão tem o direito de prestar sua defesa por escrito no IBAMA da região dentro do prazo de 20 dias a contar da autuação. O pagamento da multa dentro do prazo implica em desconto de 30% sobre seu valor. A defesa deverá ser realizada por escrito e protocolada em uma unidade do IBAMA até o prazo indicado na defesa. No documento da defesa o autuado deverá indicar o número do auto de infração lavrado.
4- Como eu posso fazer uma denúncia para a fiscalização do IBAMA?
As denúncias devem ser feitas pela Linha Verde, telefone 0800-61-8080, pelo e-mail linhaverde.sede@ibama.gov.br ou pelo site http://www.ibama.gov.br/servicos/a-linha-verde
5- Que tipo de denúncias são atendidas pelo IBAMA?
Com a aprovação da Lei Complementar n° 140/11, o IBAMA passou a priorizar denúncias em áreas de interesse da União como:
- Empreendimentos localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;
- Empreendimentos situados no mar territorial;
- Empreendimentos situados na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva;
- Terras Indígenas;
- Unidades de Conservação instituídas pela União;
- Empreendimentos que abranjam dois ou mais Estados;
- Portos, aeroportos internacionais e fronteiras;
- Áreas e empreendimentos de caráter militar;
- Empreendimentos relativos a material radioativo ou que utilizem energia nuclear;
- Tráfico de animais;
- Importação, exportação e contrabando de produtos perigosos (agrotóxicos, substâncias que destroem a camada de ozônio, mercúrio metálico - substâncias presentes nos protocolos e convenções nos quais o Brasil é signatário);
- Organismos geneticamente modificados;
- Acesso ao patrimônio genético e conhecimento tradicional associado (biopirataria).
- Denúncias que não se enquadram nos assuntos de interesse da União, deverão ser feitas aos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente.
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ORIENTAÇÃO JURÍDICA NORMATIVA Nº 09/2010/PFE/IBAMA
TEMA: NATUREZA JURÍDICA DA MULTA APLICADA PELO IBAMA DIVERSA
DA MULTA PENAL POR CRIME AMBIENTAL
Parecer nº 2341/2009/COEP, expedido
no processo 02001.010870/2009-59,
de lavra da Procuradora Federal
MARIANA WOLFENSON COUTINHO
BRANDÃO e Despacho nº 4446/2009-
PFE/COEP, aprovados pela Sra.
Procuradora Chefe Nacional, Dra.
ANDREA VULCANIS, em 19/01/2010.
EMENTA
1. A penalidade de multa simples aplicada em razão de infração administrativa ambiental não tem por fundamento hipótese legal prevista como crime;
2. As multas são aplicadas pelo IBAMA única e exclusivamente com base nos artigos 70 e 72 da Lei n.º 9.605/98,
regulamentados, até 23 de julho de 2008, pelo Decreto n.º 3.179/99, e a partir daí pelo Decreto n° 6.514/08;
3. A competência para a aplicação de multa em razão da prática de conduta descrita nos artigos 29/69-A da Lei nº 9.605/98 é privativa do Poder Judiciário, por se tratar de matéria de natureza penal. Por outro lado, os artigos 70 e 72 da Lei nº 9.605/98 c/c o Decreto nº 6514/08 definem as infrações
administrativas ambientais;
4. Enfim, a previsão legal para o enquadramento da ação/omissão dos autuados como infração ambiental tem natureza administrativa, não havendo falar-se em apuração de crime/contravenção penal pela Administração Ambiental.
FUNDAMENTAÇÃO
Em atendimento à solicitação da coordenadora nacional de estudos e pareceres, Dra. Jordana Morais Azevedo (fl. 01), passo a analisar a natureza.
jurídica da multa aplicada pelo IBAMA em função do exercício do seu poder de polícia.
Inicialmente, importa registrar que o Poder de Polícia Ambiental do IBAMA encontra-se amparado pela Carta Magna de 1988, que em seu art. 225, §1.º, estabelece:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade”.
Como se vê, o Poder Constituinte Originário outorgou à coletividade o direito fundamental a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo certo afirmar que, para preservar a efetividade desse direito, concedeu ao Poder Público o poder-dever de fiscalizar a conduta daqueles que se apresentem como potenciais ou efetivos poluidores, inclusive, para atender à competência disposta
no art. 23, III, VI e VII, da Constituição Federal de 1988.
Objetivando concretizar esta fiscalização, o legislador infraconstitucional criou o IBAMA, conferindo-lhe o poder de polícia necessário à consecução deste fim, como se depreende da regra contida no art. 2.º, da Lei n.º 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, com a nova redação dada pela Lei Federal nº 11.516/2007.
“Art. 2° É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia
administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:
I - exercer o poder de polícia ambiental;
II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e
III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente.” (Redação dada pela Lei nº 11.516, 2007)
Não merece prosperar a tese de que a penalidade de multa simples aplicada em razão de infração administrativa ambiental tem por fundamento hipótese legal prevista como crime. Entender pela suspensão dos efeitos de autos de infração lavrados pelo IBAMA com fundamento legal anularia o Poder de Polícia outorgado à autarquia pela CF/88, art. 225, §1º c/c Lei 7.735/89, art. 2º.
Há evidente distinção entre a sanção de natureza penal ou administrativa, pois, dependendo da instância em que seja aplicada, submete-se aos princípios e regras inerentes a cada um desses regimes.
Então: A sanção imposta em razão do exercício do Poder de Polícia Ambiental tem natureza administrativa e, por conseqüência, submete-se ao regime jurídico próprio do Direito Administrativo, não havendo espaço para a aplicação dos princípios e preceitos do Direito Penal.
Observe-se que as multas aplicadas por esta Autarquia o são única e exclusivamente com base nos artigos 70 e 72 da Lei n.º 9.605/98, regulamentados, até 23 de julho de 2008, pelo Decreto n.º 3.179/99, e a partir daí pelo Decreto n° 6.514/08. Tendo em vista que existe mandamento legal
determinando a aplicação de penalidades administrativas, desde que conhecidas a materialidade e a autoria da transgressão aos mandamentos ambientais, é obrigatória a punição na dosagem estipulada pelo Decreto.
Embora conhecida unicamente como “Lei de Crimes Ambientais”, a Lei Federal nº 9.605/98 dispôs sobre infração administrativa ambiental, cuja apuração é de competência dos órgãos integrantes do SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente, previsto na Lei Federal nº 6.938/81, que criou a
Política Nacional do Meio Ambiente.
Política Nacional do Meio Ambiente.
Assim, não obstante as redações dos tipos administrativos infracionais assemelharem-se aos tipos penais da Lei n.º 9.605/98, a sanção é aplicada pelo IBAMA com fundamento nos arts. 70, caput, e 72 da Lei n.º 9.605/98.
Mesmo que o auto de infração faça referência também ao tipo penal da sobredita Lei, com vistas a abarcar por completo a conduta do infrator e facilitar a notícia-crime junto ao Ministério Público, se a infração administrativa foi corretamente capitulada não há qualquer vício a ser sanado. A conduta do infrator apenas será apurada pelo IBAMA quando configurar um ilícito administrativo ambiental e, nesta qualidade, reprimida à luz dos artigos delineados a seguir:
Lei n.º 9.605/98.
“CAPÍTULO VI
DA INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA
Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total de atividades;
X – (VETADO)
XI - restritiva de direitos.”
Representa infração administrativa toda ação ou omissão que viole regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, podendo estas ações ou omissões configurar tanto um crime ou uma contravenção penal quanto um simples descumprimento de exigências administrativas, não imputáveis na área penal. Isso posto, completamente incabível a alegação no sentido de que a aplicação da sanção pecuniária seria privativa do Poder Judiciário, uma vez que a multa administrativa, repita-se, não se confunde com a multa de natureza penal, aplicável em razão da ocorrência de contravenções/crimes.
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região já manifestou seu entendimento sobre o assunto, conforme julgados abaixo colacionados:
“ADMINISTRATIVO. IBAMA. MULTA IMPOSTA POR ARMAZENAR MADEIRA SEM COBERTURA DE ATPF FORNECIDA PELO IBAMA. ARTS. 39 e 46, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 9.605/98, C/C O PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 32 DO DECRETO FEDERAL Nº 3.179/99. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. CAPITULAÇÃO.
1. A competência para a aplicação de multa por infração do caput do art. 46 da Lei nº 9.605/98 é privativa do Poder Judiciário, por se tratar, no caso, de matéria de natureza penal.
2. Contudo, os arts. 70 e 72 da Lei nº 9.605/98, c/c o parágrafo único do art. 32 do Decreto nº 3.179/99, que a regulamenta, definem como infração administrativa ambiental, sujeita a multa simples, a conduta de armazenar produto florestal sem licença outorgada pela autoridade competente e válida até o beneficiamento final do produto.
3. O conjunto probatório dos autos não comprova as alegações do autor de aquisição da madeira lícita e de estar o desmatamento de área de reserva permanente autorizado pela autoridade competente.
4. Apelação do IBAMA e remessa oficial providas. Apelo do autor prejudicado.” (TRF 1ª Região. 7ª Turma. Apelação Cível 2001.34.00.030407-1/DF. Rel. Desembargador Federal Antônio Ezequiel da Silva. Decisão: 11/06/2007. DJ 31.08.2007)
“ADMINISTRATIVO. IBAMA. MULTA IMPOSTA PORTRANSPORTAR MADEIRA SEM COBERTURA DE ATPF FORNECIDA PELO IBAMA, COM FUNDAMENTO NOS ARTS. 46, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 9.605/98, C/C O PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 32 DO DECRETO FEDERAL Nº 3.179/99.
1. A competência para a aplicação de multa por infração do caput do art. 46 da Lei nº 9.605/98 é privativa do Poder Judiciário, por se tratar, no caso, de matéria de natureza penal.
2. Contudo, os arts. 70 e 72 da Lei nº 9.605/98, c/c o parágrafo único do art. 32 do Decreto nº 3.179/99, que a regulamenta, definem como infração administrativa ambiental, sujeita a multa simples, a conduta de transportar madeira sem licença outorgada pela autoridade competente e válida até o beneficiamento final do produto.
3. Apelo da impetrante não provido.”
(TRF 1ª Região. 7ª Turma. Apelação Cível 2001.34.00.011267-9/MT. Rel. Desembargador Federal
Antônio Ezequiel da Silva. Decisão: 18/12/2006. DJ 09.03.2006)
Por todo o exposto, outra não pode ser a conclusão senão a de que devem ser mantidos os atos punitivos praticados pelo IBAMA no exercício do seu Poder de Polícia Ambiental. Há previsão legal para o enquadramento da ação dos autuados como infração ambiental, de natureza administrativa, não havendo falar se em apuração de crime pela Administração.
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