MEIO AMBIENTE E REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

  Paulo Affonso Leme Machado
Professor de Direito Ambiental na Universidade Metodista de Piracicaba[*]

http://huespedes.cica.es/aliens/gimadus/16/01_paulo.html

1- CONCEITO DE MEIO AMBIENTE

    Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem essencial à sadia qualidade de vida (art. 225 CF). A defesa do meio ambiente é obrigação do Poder Público e da coletividade (art. 225 CF), sendo essa defesa realizada mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação (art. 170, VI CF).

    Não há uma definição constitucional de meio ambiente, Empregamos aqui a definição da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente: o conjunto de condições , leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas (art. 3º, I). Compõem o meio ambiente: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora (art. 3º,  V).

    A Constituição Federal de 1988, pela primeira vez em nossa história constitucional, utiliza a locução “meio ambiente”  e o faz pelo menos quatorze vezes (art. 23, VI; art. 24, VI; art.24, VIII; art. 129, III; art. 170, VI, art. 174, III; art. 200, VIII; capítulo VI do Título VIII; art. 225; art. 225, § 1º, IV; art. 225, § 1º, V; art. 225, §2º; art. 225; § 3º e art. 225, § 4º).

    A locução “meio ambiente” tem um sentido jurídico unitário e abrangente, pois nela também está inserido o ser humano, além da flora, da fauna e do solo, das águas e da atmosfera. Em certos tópicos da Constituição Federal, quando se abordam os temas da competência, encontram-se a locução “meio ambiente” e a menção de alguns de seus elementos, indicados separadamente.


2- A FEDERAÇÃO BRASILEIRA

2.1-O FEDERALISMO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS


    Em 1891, os “representantes do Povo Brasileiro, reunidos em Congresso Constituinte” promulgaram a nova Constituição, que diz em   seu art. 1º -“A Nação Brasileira adota como forma de governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1989, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel de suas antigas províncias em Estados Unidos do Brasil”. Essa Constituição explicita o direito e o dever de os Estados exercerem o governo próprio e diz: “Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu governo e administração; a União, porém prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública, os solicitar” (art. 5º).

    A intervenção da União nos Estados consta como uma exceção, afirmando-se como princípio geral que “o Governo Federal não poderá intervir em negócios peculiares aos Estados...” (art. 6º CF/1891). Com os mesmos termos está disposto na Constituição Federal de 1934 (art. 12). Observe-se que já nos primeiros cinqüenta anos da República Federativa foram demarcados expressamente campos de atuação diferentes entre a União e os Estados, como se vê na fórmula utilizada - “negócios peculiares aos Estados”.

    Peculiaridade é a “característica de alguém ou de algo que se distingue por traços particulares; originalidade, singularidade, particularidade”[1]. Desde o início da vida federativa do país reconheceu-se a realidade de que os Estados não tinham, e nem eram obrigados a ter, a mesma realidade geográfica, histórica, econômica e cultural, isto é, tinham peculiaridades próprias.

    A Constituição Federal de 1988, ao tratar da competência concorrente, prescreve que, inexistindo lei federal sobre normas  gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades (art. 24, § 3º)

    O federalismo veio para conservar a união da nação, o que não implicou, nem implica, na necessidade de instaurar-se um regime jurídico único para todo o país. Visando harmonizar os diferentes níveis de intervenção, através da competência de legislar, formulou-se um tipo especial de competência – a competência concorrente.


2.2-O FEDERALISMO NA DOUTRINA

    “A competência federal não é uma competência de princípio, mas de atribuição. Isso significa que a esfera de competência das autoridades federais encontra-se constitucionalmente garantida e que o princípio da “subsidiariedade”[2] dá a estrutura para o federalismo.  Em síntese, o sistema federal não se caracteriza por uma hierarquia, um nível comandando o outro, como num sistema piramidal. A figura geométrica mais apropriada seria de dois círculos, com circunferências desiguais.”[3]

     “O princípio constitucional no qual se baseia o Estado federal é a pluralidade de centros de poder soberanos coordenados entre eles, de modo tal que ao Governo federal, que tem competência sobre o território inteiro da federação, seja conferido uma quantidade mínima de poderes, indispensável para garantir a unidade política e econômica, e aos Estados federais, que têm competência cada um sobre o próprio território, sejam assinalados os demais poderes.”[4]

    A Argentina – integrante do MERCOSUL e também federalista – reformou sua Constituição em 1994, inserindo no art. 41: “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las províncias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. A reforma constitucional argentina coincide com a doutrina exposta, pois se concedeu à Nação, isto é, ao poder central, competência para legislar sobre os fundamentos mínimos de proteção ao meio ambiente. A Nação Argentina tem o dever de estabelecer os alicerces da proteção ambiental, mas não pode querer ela mesma levantar todo o edifício legislativo, pois isso é missão das Províncias. Além disso, a reforma constitucional foi expressa em apontar que as normas nacionais não têm poderes de alterar as “jurisdições locais”. Nem excesso de descentralização, onde se notava a ausência do Estado Nacional, nem a centralização de poderes, com esvaziamento dos poderes periféricos.


3- O EXERCÍCIO DE ALGUMAS COMPETÊNCIAS PRIVATIVAS E A COMPETÊNCIA CONCORRENTE DE LEGISLAR SOBRE O MEIO AMBIENTE

    Legislar sobre águas, energia, telecomunicações, atividades nucleares, jazidas, minas e outros recursos minerais, trânsito e transporte, entre outras matérias, é competência privativa da União, como se lê no art. 22 CF/1988.

    O termo “privativo” significa “peculiar, próprio”[5], “que é peculiar a um indivíduo ou grupo; característico, específico, exclusivo”[6].  A competência privativa não pode ser interpretada do mesmo modo no regime unitário e no regime federativo. No sistema unitário não há um dever constitucional de repartir competências, pois as mesmas são concentradas no poder central. Já no regime federativo o normal é que as competências sejam compartilhadas, com maior ou menor intensidade. É, portanto, lógico entender-se que no regime federativo o grau de exclusividade vai depender de um balanço entre o exercício da competência privativa e da competência concorrente. Essa ponderação de competências leva em conta a existência de matérias que interajam numa e noutra competência.

    O legislar sobre águas não pode ficar isolado do legislar sobre a proteção do meio ambiente; o legislar sobre telecomunicações (por exemplo, sobre ondas eletromagnéticas e antenas para telefones celulares) não pode excluir o legislar sobre a proteção e defesa da saúde. Vêem-se aí típicos casos em que as competências privativa e concorrente devem integrar-se. Uma regra que teria um caráter de norma única, no exercício da competência privativa, passa a ter a característica de norma geral, uma das qualidades da competência concorrente.

    Uma razoável interpretação integradora das duas competências nada mais faz do que observar os fins do federalismo que é a união “perpétua e indissolúvel” dos entes federados. Os ideais dos primeiros republicanos devem persistir na busca do bem comum  da União, dos Estados e dos Municípios.

    Uma visão integradora das normas federais e estaduais, em primeiro plano, vê que na dúvida de interpretação não deve prevalecer o isolamento legislativo da União, isto é, não se deve aplicar rigidamente a competência privativa, mas é razoável  o exercício da competência suplementar dos Estados (art. 24, § 2º). A dúvida na partilha da competência no sistema federativo, diferentemente do sistema unitário, deve levar à comunhão no exercício da competência e não à exclusividade da competência.

    Na competência concorrente, “a norma geral federal deve deixar espaço para que os Estados e os Municípios exerçam sua competência suplementar. A norma geral federal não pode ser completa, que tudo prevê e tudo dispõe, caso contrário a norma geral converte-se em norma exclusiva ou em norma privativa”[7].

    A Constituição Federal de 1988 ao inserir a competência suplementar, não a conceitua. Adequado pesquisar-se o conceito inserido em Constituições anteriores, como a Constituição Republicana de 1934: “As leis estaduais, nesses casos, poderão atendendo às peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficiências da legislação federal, sem dispensar as exigências desta.” (art. 5º,§ 3º).

    No federalismo cooperativo, o conceito da Constituição de 1934 continua valendo atualmente, pois a norma federal ambiental não fica adstrita à sua auto-suficiência, mas admite que as normas estaduais possam suprir as lacunas ou deficiências dessa norma federal, sem que se dispensem as suas exigências.


4-COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA ADMINISTRAR O MEIO AMBIENTE

    A Constituição Federal diz ser competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a fauna e a flora”. (art. 23). Trata-se da competência de implementar a legislação ambiental, pondo em prática o direito e o dever de tomar as medidas administrativas para prevenir e reparar os danos ambientais, exercendo o controle público através do estudo prévio de impacto ambiental, licenciamento ambiental, monitoramento e auditoria ambientais e aplicação das penalidades administrativas. Em suma, na competência comum do art. 23 CF está o poder de fazer a gestão ambiental e de implementar políticas públicas pertinentes.

    Merece análise o emprego do termo “comum” na locução constitucional “competência comum” do caput do art. 23. Os dicionaristas apontam uma das acepções como  “pertencente a todos ou a muitos”[8]e “que pertence a dois ou a mais de dois, à maioria ou a todos os seres ou coisas”[9].  A União, os Estados o DF e os Municípios têm, portanto, os mesmos poderes no tocante à competência nas matérias arroladas no referido art. 23 CF. “Competência comum” significa que a prestação de serviço por uma entidade não exclui igual competência de outra – até porque aqui se está no campo da competência-dever, porque se trata de cumprir a função pública de prestação de serviços à população”[10].

    A matéria enseja duas questões específicas: qual a norma apta para repartir a competência comum e qual a norma adequada para criar licenças ou autorizações ambientais?


5- A NORMA APTA PARA REPARTIR COMPETÊNCIA

    Repartir competências entre os entes federados foi tarefa que a Constituição da República tomou para si. Essa divisão de poderes está presente no título III da Constituição, que trata da Organização do Estado. A legislação infra-constitucional não tem a função de criar competências ou inovar nessa matéria, a que menos que a própria Constituição lhe dê essa possibilidade. Duas possibilidades, somente, foram previstas: no art.  22, parágrafo único[11] e no art. 23, parágrafo único da Constituição[12]. Nas duas hipóteses, o instrumento que poderá inovar o já disposto na Constituição é a lei complementar, que deve ser aprovada por maioria absoluta (art. 69 CF).

    Não se menosprezam as leis ordinárias, os decretos e as resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente. Evidentemente, cada um desses diplomas tem a função devida. Mas são inócuos e impróprios para repartir as competências dos entes federados. Não podem conceder competência, retirar competência e nem limitá-la. Contudo, têm acontecido essas impropriedades, que mesmo antes de serem declaradas inconstitucionais, merecem ser marginalizadas pelos que têm consciência do valor de um texto constitucional na vida de uma nação.


6 -SUGESTÕES PARA UM PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR

 
6.1- As matérias de baixo impacto ambiental e de interesse local devem ser atribuições dos Municípios
   “A direção dos assuntos ou negócios de todos pertence a todos, isto é, aos representantes e delegados de todos. O que não interessa senão a uma parcela do todo deve ser decidido por essa parcela:  aquilo que não tem relação senão com o indivíduo, somente deve ser submetido ao indivíduo”[13]. Há graus de interesse no exercício das competências constitucionais e deve-se buscar a identificação o mais precisa possível do espaço em esse interesse se situa – privado ou público – e de sua localização territorial.

6.2- Quando houver interesse nacional e interesses estaduais que se interpenetrem é prudente e eficiente que a competência comum seja exercida pela União e pelos Estados.
    A busca de resultados benéficos para a coletividade, que é um dos fins do licenciamento ambiental, indica como vantajosa a cooperação, nessa atividade, entre União e Estados. “A administração pública tem de dispor também da capacidade de controlar os ciclos produtivos, as instalações e os projetos, com competência técnica e científica superior à das indústrias, pois com uma competência inferior, tal controle não teria sentido”[14]. Não podemos por de lado a desigualdade econômica-financeira dos Estados Brasileiros, o que aconselha que ambas as entidades – União e Estados – respeitando suas respectivas autonomias, possam licenciar usando laboratórios e dados fornecidos somente por uma das instituições. O interesse regional não se isola do interesse nacional e este daquele, observando-se o respeito da independência administrativa e política de cada um dos entes. Quando a vontade dos mesmos for a mesma, o licenciamento ambiental  será concedido e quando houver discrepância nos entendimentos, o pedido não será deferido, enquanto os impedimentos ou deficiências não estiverem superados.

6.3- Devem ser tomadas medidas especiais de controle social e público nos casos de auto-licenciamento ambiental.
    Esse tipo de licenciamento ambiental ocorre quando os órgãos públicos forem licenciar obras ou atividades financiadas pelo próprio ente federado licenciador (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios). Exemplifique-se com hipóteses, que devem ser evitadas: a União licenciar sozinha a transposição de rios federais (que banhem diversos Estados), a localização e o funcionamento de portos, estradas e aterros de rejeitos radioativos; os Estados licenciarem com exclusividade as estradas, que necessariamente passem por diversas localidades; Municípios que queiram licenciar isoladamente depósitos de rejeitos perigosos.

    O que se questiona é a impessoalidade ou imparcialidade do ato administrativo, condição indispensável para que esse ato sirva realmente à coletividade (art. 37 CF). Aplica-se aqui a máxima de que ninguém pode ser juiz na causa em que tem interesse. A lei complementar, que deverá regrar a competência comum, haverá de exigir, nesses casos, um duplo ou tríplice licenciamento ambiental, evitando-se um licenciamento deturpado, enfraquecido ou mistificador.

 


NOTAS

[*] Autor dos livros: Direito Ambiental Brasileiro (14ª ed.), Ação Civil Pública e Tombamento, Estudos de Direito Ambiental, Recursos Hídricos: direito brasileiro e internacional e Direito à Informação e meio ambiente. Professor na UNESP – Universidade Estadual Paulista (1980-2004) e Professor na Universidade de Limoges – França (1986-2003). Professor Convidado na Universidade Internacional de Andalucia – Espanha (2004). Professor na Universidade Milano-Bicocca – Itália (2007). Mestre em Direito Ambiental pela Universidade Robert Schuman, de Strasbourg (França), Doutor Honoris Causa, pela UNESP e Doutor em Direito, pela PUCSP. Prêmio Internacional de Direito Ambiental “Elizabeth Haub” (1985).

[1] HOUAISS, Antonio. Dicionário eletrônico Houaiss da língua portuguesa. Editora Objetiva Ltda. Versão 1.0.dez. 2001. CD-ROM.

[2] O termo “subsidiariedade” não integra ainda a língua portuguesa. Em francês,  “le Principe de subsidiarité,  limite les pouvoirs de la Communauté européenne considérés comme subsidiaires (1o) par rapport à ceux des États membres et des régions” Petit Robert. (O princípio da subsidiariedade limita os poderes da Comunidade Européia, considerados subsidiários (art.1º) em relação àqueles do Estados membros e das regiões.) – tradução nossa. Em espanhol, Subsidiariedad (De subsidiario) Sociol. Tendencia favorable a la participación subsidiaria del Estado en apoyo a las actividades privadas o comunitarias”. Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. 21.ed. Madrid: Espasa Calpe, 1992.

[3] FELDMAN, Jean-Philippe. Alexis de Tocqueville et le fédéralisme américain. Revue du Droit Public. Paris: L.G.D.J. n. 4 p. 879-901. 2006.

[4] LEVI, Lúcio. Federalismo. BOBBIO, Norbert, MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Brasília: Editora Universidade de Brasília. 12. ed. 2004, p. 475-486.

[5] FERREIRA, Aurélio Buarque Holanda. Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da língua portuguesa.  – 3a. ed. totalmente revista e ampliada. - Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. CD-ROM.

[6] HOUAISS, Antonio. Dicionário eletrônico Houaiss da língua portuguesa. Editora Objetiva Ltda. Versão 1.0.dez. 2001. CD-ROM.

[7] MACHADO, Paulo A. L. Federalismo, Amianto e Meio Ambiente. Boletim Científico – Escola Superior do Ministério Público da União. Ano II – n. 9 – p. 169-177. out/dez. 2003.

[8] FERREIRA, Aurélio Buarque Holanda. Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da língua portuguesa.  – 3a. ed. totalmente revista e ampliada. - Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. CD-ROM.

[9] HOUAISS, Antonio. Dicionário eletrônico Houaiss da língua portuguesa. Editora Objetiva Ltda. Versão 1.0.dez. 2001. CD-ROM.

[10] SILVA, José A. Comentário contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros Editores. p. 273. 2005.

[11] Art. 22, Parágrafo único CF: Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

[12] Art. 23, Parágrafo único: Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar nacional.

[13] LCONSTANT, Benjamin. Principes de politiques applicables à tous les gouvernements représentatifs et particulièrement à la Constitution actuelle de la France, 1815, in id. Écrits politiques. Marcel Gauchet (éd). Gallimard, 1997, XII, p. 423, apud FELDMAN, Jean-Philippe. Alexis de Tocqueville et le fédéralisme américain. Revue du Droit Public. Paris: L.G.D.J. n. 4 p. 879-901. 2006. (tradução nossa).

[14] CONTI, Laura. Política e Ecologia. BOBBIO, Norbert, MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Brasília: Editora Universidade de Brasília. 12. ed. 2004, p. 976-980.